Alhaji Chief A. B. Bakare v. The Attorney-General of the Federation & Ors

I have read the

reasons for judgment written by my learned brother,

Eso, J.S.C. I am in complete agreement with him. The

plaintiff who is the appellant in this appeal

instituted the suit on 9th April, 1980, in the High

Court without complying with the provisions of the

Petitions of Right Act. Upon the interpretation of

Section 6(6)(b) of the 1979 Constitution, which

came into force on 1st October, 1979, the

provisions of the Act appear to be inconsistent with

the provisions of the section and, consequently, the

act became null and void by virtue of Section 1(3)

of the Constitution. The Court of Appeal held that

since the cause of action had accrued before the

Constitution came into force, the provisions of the

Act applied and the trial court erred in law in

entertaining the suit since the plaintiff had not

complied with the procedure prescribed by the Act.

I agree with my brother, Eso, J.S.C., that the Court

of Appeal erred in law in thinking that the date of

the accrual of the cause of action was the

determinant factor in the application of the Act. The

18

crucial provisions of Section 3 of the Act read:

“3. All claims against the government of the

federation ……………. being of the same nature as

claims which before the commencement of the

Crown Proceedings Act, 1947…. might in England

have been preferred against the Crown by petition

of right may, with the consent of the Attorney-

General of the Federation be preferred in a High

Court having original jurisdiction thereof…..”

It is clear the section deals with preferring a claim

and, in other words, filing or instituting the claim.

It does not deal with the date of the accrual of the

cause of action which gives rise to the claim.

As shown earlier, the claim in the case on appeal

was filed on 9th April, 1980 after the Constitution

had come into force and in consequence thereof the

provisions of the Act had become void. The plaintiff

was therefore entitled, as he did, to file his claim

without complying with the procedure laid down by

the Act.

Accordingly, we allowed the appeal, set aside the

decision of the Court of Appeal and restored the

judgment of the High Court with costs in favour of

the plaintiff/appellant.

I

have had the opportunity of reading in draft the

reasons for judgment read by my learned brother,

Eso, J.S.C. I am in complete agreement with him as

it was for the same reasons that I allowed the appeal
on the 16th day of July, 1990. However, I wish to add

the following by way of emphasis only.

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The facts of the case have been fully stated in the

aforesaid judgment. It is, therefore, not necessary

for me to repeat them here save to say that the

action brought in the High Court of Oyo State by

the appellant against the respondents was founded

on an informal tenancy agreement and the cause of

action pertained to that contract.

Sections 3 and 4 of the Petitions of Right Act,

Cap.149 of the Laws of the Federation of Nigeria,

1958 (as amended), which is the applicable law to

this case, provide –

“3. All claims against the government of the

federation or against any ministry or department

thereof, being of the same nature as claims which

before the commencement of the Crown

Proceedings Act, 1947 of the Parliament of the

United Kingdom might in England have been

preferred against the Crown by petition,

manifestation or plea of right may, with the

consent of the Attorney General of the Federation,

be preferred in a High Court having original

jurisdiction in respect thereof or if the Supreme

Court has such jurisdiction, in that Court, in a suit

instituted by the claimant as plaintiff against such

person as the said Attorney General may

designate, as defendant, for the purpose.

4. (1) The claimant shall not issue a writ of

summons, but the suit shall be commenced by the

filing of a Statement of Claim in the Court and the

delivering of 2 copies thereof at the office of the

Attorney General of the Federation and no fee shall

be payable on filing or delivering such statement.

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(2) The decision of the Attorney-General of the

Federation shall be conclusive and, if he gives his

consent, one copy of the Statement of Claim with

his fiat endorsed shall be returned to the Court

having original jurisdiction; and the claim shall be

prosecuted in that Court.”

The combined effect of the provisions of these

Sections of the Act is that before commencing the

action in this case, by a Writ of Summons, the

appellant should, as a first step, file his Statement

of Claim in the High Court and then deliver two

copies of the Statement of Claim in the office of the

1st respondent. The 1st respondent would have

studied the Statement of Claim and then would have

taken one of two actions. That is either to give his

consent for the appellant to commence the action,

by his endorsing one of the copies of the Statement

of Claim or refusing his consent, in which case the

appellant could not have taken out a Writ of

Summons against the respondents. However,

neither of these happened in the instant case

because the appellant, as plaintiff, did not follow

the procedure under the Petitions of Right Act,

Cap.149.

This is a substantial point of law, even though

pertaining to procedure in instituting action in

Court. The respondents ought to have raised the

point in their Statement of Defence, as a special

defence, but they did not. Order 23 Rule 2 of the

High Court (Civil Procedure) Rules, Cap.46 of the

Laws of Oyo State of Nigeria, 1978 provides-

“2. Any party shall be entitled to raise by his

21

pleading any point of law, and any points so raised

shall be disposed of by the Judge who tries the case

at or after the trial

Provided that by consent of the parties, or by order

of the Court or a Judge on the application of either

the same may be set down for hearing and disposed

of at any time before the trial.”

The point was only adverted to before the learned

trial Judge (Ige J.) in the course of summing up

address by Counsel for the respondents; and

Counsel for the appellant at the trial replied on the

point. However, the learned trial Judge omitted to

address the arguments in her considered judgment.

It was on appeal, by the respondents, to the Court

of Appeal that the point was considered.

The Court of Appeal (per Uche Omo, J.C.A. with

Omololu-Thomas and Gambari, JJ.C.A. agreeing)

rightly held-

“The Petitions of Right Law (sic act) by Virtue of

Section 274 (1) of the Constitution would be an

“existing law” which remains part of the law of the

land. To the extent however that it purports to

prevent an aggrieved party from taking direct

action in court, it seems to me that it must be

adjudged inconsistent with the provisions of the

constitution and to that effect void.”

It went on-

“Whilst Counsel for the appellant has submitted that

the cause of action in this case arose between 1978

and August, 1979 when the rents became due and

payable, respondents’ Counsel’s submission in his

brief is that the important date is that on which the

22

action was taken. Before us in oral argument

respondent’s Counsel has submitted that the

operative date when cause of action accrued is

after the rent had been demanded and not paid i.e.

after Exhibit G was written on 23/11/79.”

before holding further, and I think, with respect,

wrongly, as follows-

“It seems to me that the submission of appellants

Counsel is the correct position of the law. The cause

of action therefore accrued before October, 1979.

The Constitution of 1979 would then be inapplicable

and the Petitions of Right Law (Act) would apply. It

would therefore follow that the action of the

respondent not having been commenced as

provided by the law should not have been

entertained by the court below. The legal position is

that where a special statutory provision is made for

making a claim, that provision ought to be pursued

in making it vide Lahan v. A.G. of the Western

Region , (1963) 1 All N.L.R. 226 at p.227; (1963) 2

S.C.N.L.R.47.”

In the appeal before us, two grounds were filed and

they both complain against the decision of the

Court of Appeal that the trial in the High Court was

incompetent since that court lacked jurisdiction

under the Petitions of Right Law of Oyo State and

that the appellant should have commenced the

proceedings in the High Court by adhering to the

provisions of the Petitions of Right Act. Arising from

these grounds of appeal four issues for

determination have been framed in the appellant’s

brief of argument. They read thus –

23

“i. Should the plaintiff, now appellant have

commenced his action against the respondents in

the High Court, by serving them with writ of

summons and not by way of Petition of Rights

(sic) Act ?

1. The effect of non compliance with Sections 3 and

4 of the Petition of Rights Act., Cap.149 (sic) laws

of Federation adopted by the Petition of Rights law

of Oyo State, by first of all seeking the fiat of

Attorney General of the Federation, the 1st

defendant in this case, whose decision shall be

FINAL.

iii. Has the High Court jurisdiction in respect of an

action taken out in Court, after the commencement

of the 1979 Constitution in powers vested under

S.236 and S .6(6) (b) or has got its jurisdiction

ousted by the inhibitive provisions in the Petition of

Right law (sic) or Act.

1. Is the Petition of Rights law orAct (sic)

constitutional, particularly in relation to provisions

in respect of FAIR-HEARING.”

The respondents failed to file their briefs of

argument, but their Counsel, Mr. Harris Eze was

allowed to present their case orally.

It seems to me that the real question for

determination in this appeal is: what is the effect of

the Petitions of Right Act, Cap. 149 vis-a-vis the

relevant provisions of the 1979 Constitution?

Before dealing with the question it is necessary to

correct the wrong impression manifestly held by

the Court of Appeal and learned Counsel for the

appellant, Mr. Shonibare, that it is the Petitions of

24

Right Law, of Oyo State, Cap.88 of the Laws of Oyo

State of Nigeria, 1978 that applied to this case.

Although the law and the Petitions of Right Act,

Cap. 149 are virtually the same in their contents,

there are vital differences. The latter, in Sections 3

and 4 thereof which have been quoted above,

refers to the Attorney General of the Federation

while the former directs its provisions to the

Attorney General of Oyo State. As the action in the

present case involves the Federal Government,

then it is the provisions of the Petitions of Right

Act, Cap.149 that apply and not those of the

Petitions of Right Law, Cap.88 of Oyo State. The

fact that the property which is the subject of the

rent in dispute is situated in Oyo State and the

action is brought in the High Court of Oyo State

makes no difference whatsoever, since state Courts

have general jurisdiction under the 1979

Constitution to try Federal causes and apply Federal

Legislations see Sections 236 and 250 thereof.

Furthermore, the Petitions of Right Act, Cap.149

applies to states by virtue of its Section 2 which

provides-

“2. Claims by the government of the federation or a

regional government or by any department of the

government of the Federation or of a regional

government against any private person shall be

brought by the Attorney General of the Federation

or of the region as the case may be, or by Jiny

officer authorized by law to prosecute such claims

on behalf of the government.”

The phrase “regional government” is of course

25

subject to modification under Section 274 of the

1979 Constitution to be interpreted to mean the

states of the federation.

I now turn to the question which I have posed for

determination. Section 6 subsection (6) (b) of the

1979 Constitution provides-

“(6) The judicial powers vested in accordance with

the foregoing provisions of this section –

…………..

(b) shall extend to all matters between persons, or

between government or authority and any person

in Nigeria, and to all actions and proceedings

relating, thereto, for the determination of any

question as to the civil rights and obligations of

that person.”

The intendment of these provisions is to confer

general jurisdiction on the Courts established by the

1979 Constitution and at the same time to provide

access to the Courts, so established, to persons who

may have any contention on “all matters” as

between them and government or any authority or

any person. In contrast to this the provisions of

Sections 3 and 4 of the Petitions of Right Act,

Cap.149, which inhibit the taking out of a writ of

summons against the Attorney-General intended,

to some extent, to deny direct access to the courts.

It is only when the fiat is granted that access to the

courts becomes unimpeded. It is, therefore, obvious

that the provisions of Sections 3 and 4 of the

Petitions of Right Act are inconsistent with the

provisions of Section 6 subsection (6)(b) of the

1979 Constitution and the Court of Appeal was right

26

when it so held. Although Section 1 subsection (3)

of the 1979 Constitution, which reads-

“(3) If any other law is inconsistent with the

provisions of this Constitution, this Constitution

shall prevail, and that other law shall to the extent

of the inconsistency be void.”

has now been suspended by the provisions of the

Constitution (Suspension and Modification) Decree,

1984, No.1 of 1984, its (i.e. Section 1(3) of the

Constitution), provisions were extant at the time

the Writ of Summons was taken out by the

appellant on the 9th day of April, 1980. In effect,

as at that date, the provisions of Sections 3 and 4

of the Petitions of Right Act. as they relate to the

right to sue the Federal government, were void in

the light of the provisions of Section 1 subsection

(3) of the Constitution . As a result, there was

neither the necessity nor the need for the appellant

to obtain the fiat of the Attorney General at the

time he took out the Writ. The procedure by which

the action was commenced on the 9th day of April,

1980 was therefore in order and was not tainted by

any procedural irregularity.

This notwithstanding the Court of Appeal held that

the Petitions of Right Act applied to the case

on the ground that the cause of action arose before the

1st October, 1979, when the 1979 Constitution

became operative. With respect, I think the Court of

Appeal misunderstood the provisions of Sections 3 and

4 of the Petitions of Right Act . The sections merely

deal with the manner of commencing a suit against the

government of the Federation and its Ministries.

27

The sections make no mention whatsoever of cause

of action or the date when the cause of action

arises. Consequently, it was a misconception by the

Court of Appeal to hold that the provisions of

Section 6 (6) (b) of the 1979 Constitution were

inapplicable to the case. The questions as to when

the cause of action arose and when it was

commenced are matters of legislations that pertain

to the Limitation of Action (such as the Limitation

Act, 1966 No.80 of 1966) which were not relied

upon in the Court of Appeal and are, in any event,

irrelevant to the question that arose under the

Petitions of Right Act.

For these and the fuller reasons contained in the

judgment read by my learned brother, Eso, J.S.C.

the appeal succeeds. Happily, the Court of Appeal

went on to consider, in the alternative, the appeal

on its merits and affirmed the decision of the

learned trial judge. In this regard I agree with the

decision of the Court of Appeal. Accordingly, I set

aside, the decision of the Court of Appeal which

held that the action brought by the appellant in the

High Court was incompetent and in its place I

restore, in its entirety, the judgment of the learned

trial judge which was given in favour of the

appellant with order as to costs as contained in the

judgment read by my learned brother Eso, J.S.C.

I

allowed this appeal on 16th day of 1990 and reserved

my ruling to today. I now give my reasons, based on

the lucid review of events in the case and exposition
of the

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Constitution and its effect on Petition of Rights Act

by my learned brother, Eso, J.S.C., with which I am

in full agreement. For the same reasons I allowed

this appeal and made the same consequential orders.

I have

had the privilege of reading in advance, a copy of the

reasons for judgment of my learned brother, Eso,

J.S.C., which has just been delivered. I agree entirely

with the reasoning and conclusions contained in the

reasons for judgment. I just want to add these by

way of emphasis.

The facts of this case have been well stated in the

lead reasons for judgment and therefore need no

further repetition.

Before the High Court of Ibadan Judicial Division of

the High Court of Justice of Oyo State of Nigeria,

the appellant as plaintiff in the person of Alhaji

Chief R. B. Bakare sued –

(1) The Honourable Attorney-General of the

Federation

(2) The Accountant -General of the Federation

(3) The Permanent Secretary, Federal Ministry of

Works and Housing,

claiming against them, the sum of N138,890.40k

(One Hundred and Thirty-eight Thousand, Eight
Hundred and Ninety Naira and Forty Kobo)
being rent in respect of

plaintiff’s property known as TENSON HOUSE,

situate at 9/10 Ring Road, Ibadan, let to the

defendants at Ibadan for the period 1978/1979;
1st August 1979 to 31st July, 1980.

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PARTICULARS OF CLAIM

(a) Arrears of rent for the 1978 to

1979 … N42,445.20

(b) Rent for the period 1st August

1979 to 31st July 1980…. N96,445.20

TOTAL……. N138,890.40

After protracted adjournments the case proceeded

to trial on the merits on pleadings filed and exchanged.

At the trial the appellant gave evidence and called

two witnesses. For the defence, the 2nd defendant

and one other witness also testified.

The learned trial Judge gave a painstaking

consideration to the evidence and the issues raised

and concluded –

“The defendants have now become a yearly tenant.

Under the law either party must give at least six

months notice but this does not preclude the

parties from contracting for the determination of

any notice of whatever length and wherever

expiring that they think fit. In the absence of any

agreement by the parties in this case to the

contrary, I hold that the defendants are bound to

give plaintiff six months notice to quit. They did not

do so in this case and after purporting to surrender

the keys of the property to the plaintiff they

continued to remain in possession by putting their

own interior decorator on the premises for two

months after 31/7/79. This is an act consistent with

continuance of tenancy previous surrender of keys

notwithstanding. Exhibit H shows and confirms the

defendants’ acknowledgement of having extended

30

their stay beyond 31/7/79. I therefore hold that

the plaintiff is entitled to another year’s rent less

the sum of N5,000 for non installation of a lift. This

amounts to N54,100.”

The learned trial Judge entered judgment against

the defendants/respondents in favour of the

plaintiff/appellant in the sum of N54,100.00. The

respondents appealed against the judgment to the

Court of Appeal.

In the Court of Appeal, the issue of the application

of Petitions of Right procedure to the action was the

first issue to be dealt with, wherein Uche Omo,

J.C.A. said-

“Secondly, did the cause of action arise before or

after the commencement of the Constitution in

October, 1979? This is important because the

provisions of the Constitution can only apply in

respect of the latter, since its provisions do not

have retrospective effect vide F.S. Uwaifo’s case

(supra).

Whilst Counsel for the appellant has submitted that

the cause of action in this case arose between 1978

and August, 1979 when the rents became due and

payable, respondents counsel’s submission in his

brief is that the important date is that on which the

action was taken. Before us, in oral argument

respondent’s Counsel has submitted that the

operative date when cause of action accrued is

after the rent had been demanded and not paid i.e.

after exh. G was written on 23/11/79.

It seems to me that the submission of appellants’

Counsel is the correct position of the law. The cause

of action

31

therefore accrued before October, 1979. The

Constitution of 1979 would then be inapplicable and

the Petitions of Right Law would apply. It would

therefore follow that the action of the respondent

not having been commenced as provided by that

law should not have been entertained by the Court

below. The legal position is that where a special

statutory provision is made for making a claim, that

provision ought to be pursued in making it vide

Lahan vs Att. Gen. of the Western Region (1963) 1

All N.L.R. 226 of 227; (1963) 2 S.C.N.L.R.47. If I

am right, then this appeal should immediately be

allowed, the judgment of the court below set aside,

and the action struck out as incompetent.”

Having done that, the learned Justice of the Court

of Appeal then proceeded to consider the appeal on

its merits and at the end of the exercise, concluded

that –

“Respondent’s Counsel has rightly submitted that

the law is that such a tenancy has to be determined

by the giving of a valid 6 months notice. In default

of agreement, a yearly tenancy can be determined

by at least half a year’s (six months) notice

expiring at the end of the completed year of the

tenancy vide (1) Sidebotham v. Nicholson 1902
1K.B.

In this case therefore a valid notice should have

been given latest on the last day of February, 1979

to expire on 31/7/79. Not only was it not given

then or on 31/7/79, but appellants remained on the

premises for another two months. I therefore agree

with the learned trial Judge that no valid Notice of

32

termination of the tenancy was given by the

appellants.

What then is the effect of the “holding over” by the

appellants in the premises for another two months,

for which they paid pro rata rent on the basis of the

original agreed rent? Counsel for the appellants has

submitted that what is created by this situation is a

tenancy at will which arises-

‘….whenever a tenant with the consent of the owner

occupies land as tenant….on terms that either party

may determine the tenancy at any time…..

vide Law of Real Property by Megarry and Wade

4th Edition at P.638. I am afraid I cannot accept

this submission because the tenants in this case did

not remain on the premises with the consent of the

owner. I think it would be more correct to hold that
what was created was a tenancy on sufferance i.e.
holding over without the consent of the landlord.

Contrary to the submission of appellants’ Counsel

the obligation arising therefore, in the absence of

consent would not be the payment of 2 months

rent. Instead, as found earlier, the appellants have

to pay due rent having failed to give the

appropriate notice. This in the finding of the trial

Judge, with which I agree, is a year’s rent for the

period 11/8/79 – 31/7/80. This must be calculated

on the basis of the old rent which is N54,100.00.

To conclude on the merits, should my decision that

this action is incompetent be wrong, I would

dismiss the appeal and affirm the judgment of the

learned trial Judge in the court below with costs to

the respondent assessed at N250.00 against the 1st

33

and 2nd appellants only.”

It is evident from the record before this Court that

the issue of the application of Petitions of Right

procedure was first raised by the learned Counsel

for the respondents in his final address before the

trial Court at the conclusion of his evidence. It was

not pleaded nor raised by way of preliminary

objection.

In his submissions before this Court, learned

Counsel for the appellant, Olatunde Shonibare

conceded that the Petitions of Right Act, Cap.149,

Laws of the Federation of Nigeria and Lagos, 1958,

is the applicable law and not the Petitions of Right

Law, Cap.88, Law of Ondo State, 1978.

The relevant provisions of the Petitions of Right Act

are Sections 3, 4 and 5 which I reproduce hereunder:-

“3.(1) All claims against the Government, or

against any Government Department, being of the

same nature as claims which may be preferred

against the Crown in England by petition,

manifestation or plea of right may, with the

consent of the Governor-General be preferred in a

Superior Court having original jurisdiction in

respect thereof in a suit instituted by the claimant

as plaintiff against the Attorney General of the

Federation as defendant, or such other officer as

the Governor General may from time to time

designate for that purpose.

(2) In this section “Superior Court” means a High

Court or the Federal Supreme Court.

4. The claimant shall not issue a Writ of summons,

but the suit shall be commenced by the filing of a

34

Statement of Claim in the court and the delivering

of a copy thereof at the office of the Attorney

General of the Federation or other officer

designated as aforesaid, and no fee shall be

payable on filing or delivering such statement.

5. The registrar shall forthwith transmit the

Statement of Claim to the secretary to the

Governor General and council of Ministers and the

same shall be laid before the Governor General. In

case the Governor General shall grant his consent

as aforesaid, the Statement of Claim shall be

returned to the Court, with the fiat of the

Governor General endorsed thereon, and the claim

shall be prosecuted in the Court.”

Also, the relevant provisions of the 1979

Constitution are Sections 6(6)(b); 33(1) and 277(1)

and which are-

“(6) The judicial powers vested in accordance with

the foregoing provisions of this section –

(a) x x x x x

(b) shall extend to all matters between persons, or

between government or authority and any person

in Nigeria, and to all actions and proceedings

relating thereto, for the determination of any

question as to the civil rights and obligations of

that person,”

……………

“33. (1) In the determination of his civil rights and

obligations, including any question or

determination by or against any government or

authority, a person shall be entitled to a fair

hearing within a reasonable time by a court or

35

other tribunal established by law and constituted in

such manner as to secure its independence and

impartiality.”

“277(1) In this Constitution, unless it is otherwise

expressly provided or the context otherwise

requires – “government” includes the Government

of the Federation, or of any state, or of a local

government council or any person who exercises

power or authority on its behalf.”

It is pertinent to mention here that the action was

filed in the High Court on 9th April, 1980. The date

of filing of the action is the determinant factor as to

whether or not the Petitions of Right procedure

would apply.

The Constitution of Nigeria, 1979 came into force

on 1st October 1979 and as the action was filed on

9th April, 1980 the relevant provisions of the

Constitution, to wit Sections 6(6)(b), 33(1) and

277(1) apply to it.

The provisions of subsection (6)(b) of Section 6 and

subsection (1) of Section 33 of the 1979

Constitution read together, vest in a person an

unabridged right of access to a Court established

under Section 4 of the Constitution or any tribunal,

having jurisdiction in the matter, for the

determination of any question as to his civil rights

or obligations arising between him and any

government within the Federation or any authority

or any other person. Section 33(1) of the

Constitution in particular nullifies any law that

accords to any government, be it Federal, state or

local government, or any person exercising

36

authority or power on behalf of any of them, the

power to abridge the right of any person of access

to the court to sue such a government or person

without a fiat first being sought and obtained. The

Constitution is the supreme law and supercedes any

other legislation which is contrary to it. To that

extent the constitutional provision shall prevail.

Section 277(1) of the Constitution in which

“government” is defined includes the Federal

Government.

It is therefore my conclusion that the procedure of

Petitions of Right as contained in the Petitions of

Right Act, Cap.149 Laws of the Federation of

Nigeria and Lagos, 1958 is inconsistent with

Sections 6(6)(b) and 33(1) of the 1979 Constitution

and to that extent, null and void.

There is no doubt that this is a significant

development in the Nigerian legal history, as it

marked a departure from the old procedure under

the previous Constitutions which were

parliamentary and modelled on the British system.

Even in England now, the Petitions of Right

procedure has been abolished for almost all

purposes, by the Crown Proceedings Act, 1947.

The judgment of the Court of Appeal in which it

allowed the appeal and set aside the judgment of

the trial court on grounds that the technical

procedure of Petitions of Right applied to the action

is hereby set aside. The appeal is allowed. The

learned Justice of the Court of Appeal has

considered the case on its merits and concluded

that the appeal lacked merit and he dismissed it. I

37

agree with this verdict and accordingly uphold it.

It is for these and the fuller reasons contained in

the lead reasons for judgment of my learned

brother, Eso, J.S.C., that I allowed this appeal on

16th July, 1990.

I have had a

preview of the judgment of my learned brother, Eso,

J.S.C. just delivered. I agree with his reasoning and

conclusions.

When this appeal came before us on 16th July,

1990 I allowed the appeal and I indicated I would

give my reasons today. I now give my reasons.

The appellant who was the plaintiff in the Court of

trial i.e. High Court of Oyo State in his indorsed

Writ of Summons claimed from the defendants now

respondents in this Court as follows:

“The plaintiff’s claim against the defendants the sum

of N138,390.40k (One Hundred and Thirty-eight

Thousand, Eight Hundred and Ninety Naira, Forty

Kobo) being rent in respect of plaintiff’s property

known as TENSON HOUSE, situate at 9/10 Ring

Road, Ibadan, let to the defendants at Ibadan for

the period 1978/1979; 1st August, 1979 to 31st

July 1980.

PARTICULARS OF CLAIM:

(a) Arrears of rent for the 1978 to 1979 –    N42,445.20

(b) Rent for the period 1st August,

1979 to 31st July, 1980-                           N96,445.20

TOTAL –                                                      N138,890.40

ALTERNATIVELY,

38

The plaintiff claims the said sum of N138,890.40

as damages for breach of tenancy agreement.”

Pleadings were ordered and filed. Evidence was led

on both sides. It was during the address of the

learned counsel for the defendants at the trial that

the issue of jurisdiction was raised. It was based on

the non-compliance with the Petitions of Right Law.

The learned trial Judge made no reference to this

aspect of the address and concentrated on the

merits of the claims before the Court. Judgment was

entered in favour of the plaintiff for the sum of

N54,100.00 with costs assessed at N400.00. The

defendants were dissatisfied with the judgment and

appealed to Ibadan Division of the Court of Appeal.

Since what is in issue in this Court is whether the

Petitions of Right Law still lies having regard to the

Constitution of the Federal Republic of Nigeria,

1979 (hereinafter referred to as the 1979

Constitution) it will no longer be necessary to refer

to all the grounds of appeal and issues raised in the

lower Court except the one dealing with the

Petitions of Right Law. It was submitted before the

lower Court by the appellants in that Court who are

now the respondents in this Court that by virtue of

the Laws of Oyo State of Nigeria, 1978, the

jurisdiction of the Court has been ousted in that the

plaintiff/respondent in that Court failed to follow the

Petitions of Right Law of Oyo State. It is

appropriate to state at this stage that the proper

law is the Petitions of Right Act, Cap. 149 Laws of

the Federation notwithstanding the provisions of

the Petitions of Right Law of Oyo State are the

39

same with those of the laws of the Federation since

the claims were against the Government of the

Federation, the Accountant General of the

Federation and the Permanent Secretary, Federal

Ministry of Works and Housing. See Legal Notice

112 of 1964 which amended Section 3 of the

principal law. The submission of learned Counsel for

the appellants in the lower Court can be found on

page 193 of the record of appeal. Put briefly it is

that the procedure laid down by the Petitions of

Right Law of Oyo State was not followed and that

the 1979 Constitution could not have saved the

situation in that the cause of action arose before

the 1979 came into operation and the case of F.S.

Uwaifo v. Attorney General of Bendel State & Ors

(1982) 7 S.C.124 was cited in support of that

proposition. In dealing with this issue the Court of

Appeal per Uche Omo, J.C.A. said:

“I would hold that the Petitions of Right Law cannot

prevent the respondent in the absence of any other

disability, from commencing an action after

October, 1979 to recover rents due to him.” I

agree.

However the lower Court on procedural ground

ruled that since the cause of action accrued before

the 1979 came into existence, the 1979

Constitution would not be applicable and

consequently the Petitions of Right Law would

apply. The judgment of the trial Court was set aside

and the action was struck out as being

incompetent. The lower Court relied on Lahan v.

Attorney General of the Western Region (1963) 1

40

All N.L.R.226; (1963) 2 S.C.N.L.R.47. The lower

Court again, in the alternative considered the

merits of the appeal and dismissed the appeal if the

issue of Petitions of Right law was inapplicable.

The plaintiff now the appellant in this Court has

appealed against the decision of the Court of

Appeal. The appeal was argued on the only

additional ground of appeal which without the

particulars reads:

“That the learned Justices of Appeal Court erred in

law when they held that the plaintiff should have

commenced his action by way of Petition of Rights

(sic) and not by Writ of Summons, when the same is

not mandatory.”

The appellant filed a brief. It is necessary to point

out that it is waste of time in writing a brief meant

for the court to include in the said brief the grounds

of appeal filed and argued in the lower Court as

these are embodied in the record of appeal

forwarded to this court. See pages 123-124 of the

Record of Appeal. In this particular appeal no

reference was made to these grounds in this Court

as the only ground of appeal filed and argued

before us is the one I have set out above. The

bulkiness of a brief devoid of merit and which in

addition contains irrelevant matters is a waste of

the precious time of the Court. A good brief is the

one that consists of relevant facts and laws which

are necessary for the determination of the appeal.

The facts as found by the learned trial Judge and

confirmed by the Court of Appeal are not in

dispute, it is the procedure adopted by the

41

appellant that has given rise to the appeal. This is

clearly stated in the appellant’s brief thus:

“The issue for determination in this case had been

narrowed down as it all hinges on one particular

matter which is THE PROCEDURE for the

commencement of the action in the High Court.”

In settling the issues for determination, I will set

down only two of the issues raised by the appellant

and which are germane to this appeal. They are:

“1. Should the plaintiff, now appellant have

commenced this action against the respondents in

the High Court, by serving them with Writ of

Summons and not by way of Petition of Rights? (sic)

2. Has the High Court jurisdiction in respect of an

action taken out in court, after the commencement

of the 1979 Constitution in view of the

constitutional powers vested under S .236 and

S.6(6)(b) or has got its jurisdiction ousted by the

inhibitive (sic) provisions in the Petition of Rights

Law or Act (sic)”.

A great deal of the appellant’s brief deals with the

interpretation of the word “May” as it appears in

Sections 3 and 4 of the Petition of Rights Law. This

is unnecessary having submitted that the cause of

action arose after the 1979 Constitution.

Unfortunately and in respect of an important appeal

which is based on the interpretation of the 1979

Constitution, the respondents did not file a brief.

Mr. Harris-Eze the Director of Civil Litigation sought

leave to present an oral argument. This was

granted. See Order 6 Rule 9(1) of the Supreme

Court Rules 1985. Having failed to cross the first

42

hurdle that the cause of action arose before the

1979 constitution, he did not contest the appeal

again. It was a wise decision.

It is manifest from the lead judgment of Uche,

J.C.A. that the Court of Appeal was of the firm view

that the Petitions of Right Law can no longer apply

in view of the provision of the 1979 Constitution;

but the Court was of the view that since the cause

of action occurred before the 1979 Constitution,

and on the authority of F. S. Uwaifo v Attorney

General of Bendel State & Ors (1982) 3

N.C.L.R.296 , the 1979 Constitution has no

retrospective effect. I think the lower Court was in

error.

In the lower Court, there was this submission that

the cause of action arose after 1979 i.e. from the

date there was a demand of the debt. There is

ample justification for this submission. It is

therefore no longer necessary to wade into this

controversy based on cause of action in that it is

the applicability of the Petitions of Right Law that is

in issue. The finding of the learned trial Judge that

the respondents extended their tenancy beyond

31/7/79 has not been challenged.

Sections 6(6)(b) and 236 of the 1979 Constitution

have removed the clog which the Petitions of Right

Law placed in the way of a litigant with regard to

access to the court. The inhibitive provisions in the

Petitions of Right Law have denied justice to those

who had a cause of action against the state.

This apparent injustice is implicit in the provision of

Section 4(2) which gives a discretion to a proposed

43

defendant (the 1st respondent in this appeal) to

refuse or give his consent to an action before it

could be filed. It is a fetter on administration of

justice. The Constitution i.e. Section 6(6)(b) which

gives unrestricted access to the Courts provides:

“6. The judicial powers vested in accordance with

the provisions of this section:

(b) shall extend to “all matters between persons, or

between government or authority and any person

in Nigeria, and to all actions and proceedings

relating thereto, for the determination of ANY

question as to the civil rights and obligations of

that person.”(capital supplied and italics is mine)

In the circumstances the appeal is allowed, the

judgment of the learned trial Judge (Ige, J.) is

hereby restored. I will abide by the order of costs

contained in the lead judgment of my learned

brother; Eso, J.S.C.

On the

16th day of July, 1990, I allowed the appeal of the

plaintiff and made consequential orders as to costs in

respect of the proceedings in the High Court, the

Court of Appeal and this Court. I indicated then that

I would give my reasons for allowing the appeal today,

14th September, 1990.

Having had a preview of the reasons for the

judgment of my learned brother, Eso, J.S.C., and

being in agreement with his reasoning and

conclusions reached by him, I find it unnecessary to

go over the aspect of the appeal sufficiently

44

covered by him. I shall however treat one of the

points arising from the two issues for

determination.

The essential facts of the case giving rise to this

appeal have been clearly stated in detail in the

reasons for judgment of my learned brother. Put

briefly, the claim of the plaintiff against the

defendants, The Attorney-General and the

Accountant-General of the Federation, for rent in

respect of his landed property was found

established by the learned trial Judge. The

defendant being dissatisfied with the decision

appealed to the Court of Appeal, Ibadan Division,

basing his complaint on six grounds. The fourth

ground of appeal, which is relevant here, was that

the learned trial Judge erred in law in not holding

that the procedure adopted by the plaintiff in

bringing the action was wrong in law in that the

action sounded in contract and ought to have been

commenced by way of a petition of right requiring

the fiat of the Attorney-General of the Federation,

the first defendant in the action.

In allowing the appeal, Uche Omo, J.C.A.,

(concurred in by Omololu-Thomas and

Sulu-Gambari, JJ.C.A.) observed thus:

“The Petitions of Right Law, by virtue of S.274(1) of

the Constitution would be an “existing law” which

remains part of the law of the land. To the extent

that it purports to prevent an aggrieved party from

taking direct action in court, it means to me that it

must be adjudged inconsistent with the provisions

of the Constitution and to that effect void.”

45

The learned Justice of the Court of Appeal then

drew attention to the fact that the cause of action

arose between 1978 and August, 1979 when the

rents became due and payable. Though satisfied

that the action was instituted on 9th July, 1980, he

was however of the view that since the cause of

action accrued before October, 1979 when the

1979 Constitution came into effect, the said

constitution was inapplicable and that the Petitions

of Right Law or Act applied. He therefore concluded

that since the action of the plaintiff was not

commenced as provided by the said law or act, it

was incompetent and that the trial High Court

ought to have struck it out. The judgment of the

trial court was accordingly set aside.

The two grounds of appeal filed by the plaintiff

against the judgment of the Court of Appeal are to

the effect that the Court of Appeal erred in law in

holding that the Petitions of Right Act was

applicable,

1. When the action was commenced after October,

1979 and in view of the provisions of Section 6

(6)(b) of the 1979 Constitution; and

2. Since Section 3 of the Petition of Right Act or

Law only gave the plaintiff the option to commence

his action by way of petition of right.

The two relevant issues arising from the two

grounds of appeal therefore are:-

1. Whether an action instituted after the 1979

Constitution had come into effect is subject to the

Petitions of Right Act even though the cause of

action accrued before the date of commencement of

46

the said 1979 Constitution.

2. Whether the use of the word “may” in Section 3

of the Petitions of Right Act, Cap. 147 Laws of the

Federation of Nigeria 1958 gives a plaintiff the

option to either proceed under the act or initiate an

action by a Writ of Summons without seeking the

consent of the Attorney-General.

My learned brother, Eso, J.S.C., has adequately

dealt with the first issue. It is the second issue

which has attracted my attention and calls for

consideration. It is to be noted that learned Counsel

for the plaintiff/appellant adopted his brief of

argument in its entirety, although proffered oral

argument only in respect of the first issue.

It is the contention of the appellant, through his

Counsel Mr. Shonibare, that by virtue of Section

3(1) of Petitions of Right Act , a plaintiff had the

option either to seek the fiat of the Attorney

General or to institute his action by way of a writ

of summons without seeking the consent of the

Attorney General. In effect the appellant contends

that whether or not the action was instituted before

the 1979 Constitution came into effect, an action

initiated by a Writ of Summons was competent since

Section 3(1) was only permissive.

It is true as stated at pages 227 Volume 3 of

“Words and Phrases Legally Defined”, to which Mr.

Shonibare drew our attention, that the word ‘may’

always means may. ‘May’ is a permissive or

enabling expression but there are cases in which

for various reasons, as soon as the person who is

within the statute is entrusted with the power, it

47

becomes his duty to exercise it.” Also as pointed

out in Halsbury’s Laws of England 3rd Edition

Volume 433 “the use of the word ‘may’ prima facie

conveys that the authority which has the power to

do such act has an option either to do it or not to

do it.” What this boils down to in respect of

Petitions of Right Act is that a claimant was at

liberty, if he chose, to pursue his claim by way of

petition of right which was the only avenue open to

him to seek redress. It does not imply, as Mr.

Shonibare would like this court to hold, that a

claimant had the option to proceed by way of a

petition or by means of a Writ of Summons.

The history of English law shows that the Crown

could, as a rule, only be sued by petition of right in

certain cases and no petition of right could be

brought without the fiat of the Attorney General.

Indeed by English common law no proceedings to

enforce a remedy for tort, could lie against the

crown, not even by petition of right. A claim could

not be made against the Crown by a writ which

asserted a legal right to redress. A legal right did

not lie against the Crown.

In the appellant’s brief of argument, Mr. Shonibare

referred to Sections 3 and 4(2) of the Petitions of

Right Act . Due to oversight, I think, he made no

reference to Section 4(1) which reads:

“The claimant shall not issue a Writ of Summons,

but the suit shall be commenced by the filing of a

Statement of Claim in the court and the delivering

of two copies thereof at the office of the Attorney-

General of Federation,………..”

48

It can be seen that a claimant was specifically

precluded from proceeding against the government

by a Writ of Summons. The liability of the state in

this country before October, 1979 was the same as

that of the position of the Crown in England at

common law before the commencement of the

Crown Proceedings Act, 1947 in England. Before

Section 6(6)(b) of the 1979 Constitution came into

effect, a claimant had no such legal right to redress

except with the consent of the Attorney General.

Indeed if as contended by learned counsel for the

appellant, a plaintiff had the option to proceed

either by way of petition of right or by Writ of

Summons such option would render the petition of

right process almost meaningless as no one would

opt for it because it was in the discretion of the

Attorney General, an adversary of the claimant, to

permit him to bring his action or not, and that

discretion was sometimes abused.

It is clear to me that the only option open to a

claimant before the 1979 Constitution came into

effect, as provided by Section 3 of the Petitions of

Right Act , was the option to ‘take it or leave it’ and

not the option to ‘pick and choose’. It was not a

choice involving the acceptance of one and the

rejection of the other. The position therefore is that

if the appellant had instituted his action by a Writ of

Summons before the 1979 Constitution came into

effect, it would have been incompetent. There is no

merit in ground two.

This appeal however succeeds on the basis of the

first ground of appeal. This is so because the Petitions

of Right Act which

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was an anachronism in our statute book, as rightly

observed by my learned brother Eso, J.S.C., has

been removed by subsection 6(b) of Section 6 of

the 1979 Constitution. The pre 1947 proceedings by

petition of right or monstrous de droit to recover

property from the Crown in England and for specific

injuries to private persons, and which was made to

pollute our statute book by its adoption by the

Petitions of Right Act, were begun by petition or bill

and depended on the King’s grace.

What was regarded as a reform of the procedure

upon a petition of right by the Petitions of Right Act

of 1860 in England and the decisions of the English

courts in the 19th and early 20th centuries that a

petition of right lay for breach of contract (see

Thomas v. The Queen (1874) L.R.10 Q.B. 31 ) and

for a breach of statutory duty (see Attorney

General v. De Keyser’s Royal Hotel (1920)

A.C.508), no doubt enhanced the legal position of

the subject, to a certain extent, from the

arbitrariness of servants of the Crown. This half

way measure introduced by a number of Petitions

of Right Acts and case law in England before 1947

and adopted by this country long after England had

discarded it, is now overridden by Section 6(6)(b) of

the 1979 Constitution . This section of the

Constitution has gone the whole hog to give a

breath of fresh air to the legal principle of the

equality of the citizen and the state before the law.

The legal position that any action instituted after

the 1979 Constitution had come into effect cannot

be encompassed by the Petitions of Right Act,

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regardless that the cause of action arose before the

said Constitution came into being, has been lucidly

treated by my learned brother, Eso, J.S.C. I have

nothing useful to add. It was for these reasons that

I allowed the appeal of the plaintiff and set aside

the judgment of the Court of Appeal on 16th July,

1990. I adopt the order of my learned brother as to

costs which is in line with the order I made on the

date the appeal was allowed.

Appeal allowed.

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